在上篇解读中，我们系统梳理了38号文给矿业行业带来的用地报批全链条松绑红利。而这份新政的更大价值，在于针对矿业行业的专属属性，解决了矿山企业多年来面临的临时用地周期错配、矿权设置空间受限、新增用地指标紧缺三大核心痛点，给矿业行业带来了专属的、前所未有的政策支持。

作为常年代理矿业用地合规、涉矿争议解决的律师团队，我们深知：临时用地是矿山建设、开采运营中用量最大、需求最迫切的用地类型，也是矿业合规风险的最高发区；永久基本农田的空间管控，是探矿权设置、探转采的核心壁垒；而新增建设用地指标紧缺，是中小矿山企业无法绕开的生存难题。38号文的核心条款，对这三大行业顽疾均作出了突破性调整，本篇我们将逐一拆解，为矿山企业用好政策提供专业指引。

一、最大利好：矿业临时用地政策实现三大突破性调整

临时用地贯穿矿山项目的全生命周期，从建设期的施工便道、材料堆场，到生产期的露天采场、排土场临时用地，矿山企业对临时用地的需求远高于其他行业。但此前《土地管理法》规定临时用地法定最长使用期限仅4年，与露天矿山动辄十几年、几十年的开采周期严重错配，导致矿业领域临时用地超期、超范围使用的违法行为频发。我们处理的矿业行政处罚案件中，近40%源于临时用地合规问题。

38号文针对矿业临时用地，从期限、范围、成本三个维度，实现了全方位的突破与放宽。

（一）露天战略性矿产临时用地期限，可直接匹配采矿权期限

【政策核心】露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证具备边开采、边复垦条件的，报省级以上自然资源主管部门批准后，可分期分区批准临时使用土地；每期临时用地期限原则上不超过5年，矿业权依法续期的，临时用地可同步申请续期，累计使用期限最长不超过采矿权期限。

【律师实务解读】这是本次新政对露天矿山最具含金量的利好，彻底打破了临时用地使用期限的刚性限制。

此前，露天矿山的临时用地最长使用期限仅4年，到期后无法续期，企业不得不反复重新选址、报批临时用地，不仅征地、报批成本极高，还经常因矿区范围内无合适土地可选导致生产停滞，甚至不得不违法超期使用，面临高额行政处罚，情节严重的还可能构成非法占用农用地罪。

38号文实施后，露天开采战略性矿产的矿山企业，只要落实边开采、边复垦的要求，就可以根据采矿权期限分期审批临时用地，采矿权续期的，临时用地也可同步续期，彻底解决了开采周期与临时用地期限不匹配的核心矛盾，大幅降低了企业的用地成本和合规风险。

（二）重点项目配套临时用地可接续使用，适配长周期建设

【政策核心】纳入国家和省级重点项目清单的矿山配套交通、能源、水利等基础设施项目，同一项目不同施工标段可申请临时用地接续使用，累计使用期限不超过项目整体批准的施工周期，单个标段临时用地最长使用期限不超过4年，使用期满后1年内完成土地复垦即可。

【律师实务解读】矿山配套的道路、输电线路、水利设施等线性项目，施工周期长、标段多，此前不同标段的临时用地无法接续使用，前一标段用完的土地，后一标段无法继续使用，导致大量土地闲置、企业重复征地，用地成本大幅增加。38号文明确了接续使用规则，可大幅提高土地利用效率，降低矿山配套项目的用地成本。

（三）临时用林用草手续、成本双减免

【政策核心】临时用地涉及用林用草的，可合并编制土地复垦和植被恢复方案，无需分开编制、分开评审；临时使用林地已取消征收森林植被恢复费，已缴纳草原植被恢复费的，可在预存土地复垦费用时相应核减。

【律师实务解读】此前，临时用地涉及用林用草的，需要单独编制土地复垦方案和植被恢复方案，分别报自然资源部门和林草部门评审，手续繁琐、周期长，同时还需要缴纳森林植被恢复费、草原植被恢复费，企业负担较重。

38号文实施后，方案可合并编制、一次评审，同时直接减免了相关费用，不仅简化了审批手续，还直接降低了矿山企业的资金占用成本。

二、核心突破：矿权设置空间限制放宽，破解与永久基本农田的空间冲突

【政策核心】战略性矿产，以及地热、矿泉水等不会对永久基本农田造成损毁的非战略性矿产，其矿业权可与永久基本农田重叠设置。

【律师实务解读】长期以来，永久基本农田的空间管控，是矿业权设置、延续、探转采的核心障碍。实务中，大量探矿权范围内存在永久基本农田，不仅无法办理探转采手续，甚至探矿权到期后无法正常延续，企业前期投入的数千万元勘查资金直接打了水漂，这也是我们常年处理的矿业权纠纷核心类型之一。

38号文的这一规定，直接打破了矿权设置的空间壁垒，大幅降低了探矿权出让、延续、探转采的门槛，对战略性矿产勘查、地热矿泉水等清洁能源矿产开发，是里程碑式的利好。

需要特别提醒的是，本次新政仅放宽了矿业权设置的空间限制，开采环节的用地管控丝毫未放松。矿业权可与永久基本农田重叠设置，绝不代表开采过程中可直接占用永久基本农田，矿山配套的永久性设施占用永久基本农田，仍需符合《土地管理法》的法定条件，履行严格的审批手续。

三、破局关键：存量采矿用地盘活新政，破解新增用地指标紧缺难题

新增建设用地指标紧缺，是中小矿山企业面临的普遍难题。很多矿山项目资源条件优越，但因没有新增建设用地指标，无法办理合法用地手续，不得不违法用地，面临极高的合规风险。38号文为矿山企业开辟了三条新增建设用地指标的自主获取渠道，彻底破解了指标紧缺的行业难题。

（一）城镇开发边界外采矿项目，可按批次办理农用地转用

【政策核心】使用增减挂钩指标（包括存量采矿用地复垦修复腾退指标）的采矿项目，即使未纳入城镇村规划建设用地范围，只要纳入国土空间规划"一张图"管理，即可按村庄批次办理农用地转用手续，其中战略性矿产开采项目可依法实施土地征收。

【律师实务解读】矿山项目受矿产资源赋存条件限制，大多位于城镇村建设用地范围外，按照此前政策，只能按单独选址项目办理用地手续，审批流程繁琐、周期长、要求高，很多中小矿山根本无法满足审批条件。

38号文的这一突破性规定，彻底打破了这一限制，只要矿山企业有增减挂钩指标或存量采矿用地复垦腾退指标，即使位于城镇开发边界外，也能按批次办理农用地转用手续，大幅简化了审批流程，降低了审批门槛。

（二）存量采矿用地复垦腾退指标，可闭环自主使用

【政策核心】无论是义务人灭失的历史遗留废弃采矿用地，还是已办理建设用地审批手续的存量采矿用地，完成复垦修复后形成的腾退指标，可供采矿企业或复垦项目实施单位在省域内封闭使用，不得有偿交易、不得与其他建设用地指标混用。

【律师实务解读】这一政策真正实现了"谁复垦、谁受益"，矿山企业可通过复垦修复自有存量采矿用地、矿区范围内的历史遗留废弃矿山，获取建设用地腾退指标，完全自主使用，无需通过公开交易高价购买指标，零成本解决新增建设用地指标紧缺的核心难题。

对于地方政府而言，也可通过组织复垦历史遗留废弃矿山，获取腾退指标，保障辖区内重点矿山项目的用地需求，实现矿山生态修复与产业发展的良性循环。

（三）批而未用土地可撤回批准文件，实现指标循环利用

【政策核心】农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未实际用地、未实施征地补偿安置方案，或已实施征地但因规划、政策调整不具备供地条件的土地，在处理好相关征地补偿事宜后，可逐级报原批准机关申请撤回用地批准文件。撤回后的用地批准文件不再纳入批而未供土地统计，对应的占补平衡指标继续有效。

【律师实务解读】很多老矿山此前都办理过用地审批，但因市场变化、资源储量调整等原因，部分土地一直未实际使用，不仅被纳入批而未供土地统计，影响后续项目报批，对应的占补平衡指标也直接闲置浪费。

38号文实施后，符合条件的批而未用土地，可申请撤回用地批准文件，对应的占补平衡指标继续有效，矿山企业可将指标用于新的项目建设，实现指标的循环利用，避免资源浪费。

四、配套利好：成片开发征收无需单独编制方案，配套项目审批提速

【政策核心】在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案，仅需就成片开发征收是否符合公共利益作出说明，与土地征收申请一并报批即可。

【律师实务解读】矿山配套的产业园区、职工生活区、尾矿综合利用项目等，往往涉及成片开发土地征收。此前，此类项目需要单独编制土地征收成片开发方案，逐级上报省级人民政府审批，编制、评审、报批周期长达数月，流程十分繁琐。

38号文实施后，此类项目无需再单独编制成片开发方案，仅需提交公共利益说明即可与土地征收申请一并报批，大幅简化了审批流程，压缩了审批周期，为矿山配套项目建设提供了极大便利。